Durante a Guerra Fria (1947-91) as relações internacionais foram, em grande medida, um reflexo do conflito ideológico-político das superpotências (Estados Unidos e União Soviética), grandes vencedoras da Segunda Guerra Mundial. O sistema internacional estava organizado a partir dessa dicotomia, sendo chamado de “mundo bipolar”, onde todos os conflitos regionais do planeta estavam inseridos na lógica de luta das superpotências por áreas de influência, luta essa que passou a controlar a evolução desses conflitos regionais e, não raro, impedir que estes tivessem uma solução definitiva. Inúmeros focos de tensão, marcadamente os de caráter étnico-nacionalista foram, assim, “congelados”, enquanto outros, diretamente relacionados com a disputa por zonas de influência, foram “aquecidos”, ou estimulados, pelas superpotências em conflito. Exemplos claros desse último caso são o conflito Índia-Paquistão, a luta das nações árabes contra o Estado de Israel, a disputa entre as Coréias (KEYLOR, William R. The Twentieth Century World – An International History. Oxford University Press, 1992). Com o fim da União Soviética (por extensão, da Guerra Fria) em 1991, tal estrutura bipolar se desfez.
Neste momento, bradou-se aos quatro ventos a idéia previsão de uma longa e estável hegemonia mundial dos Estados Unidos, “vencedores” da Guerra Fria, hegemonia essa que corresponderia ao triunfo universal dos princípios democráticos e liberais na Política e Economia. Essa impressão foi sintetizada nas palavras do presidente americano George Bush – “nova ordem mundial”. A época era favorável – poucos meses antes, os Estados Unidos, sob o manto das Nações Unidas, encerraram o mal planejado intento de Saddan Hussein aumentar sua influência regional com a anexação do Kuweit. A ONU, pensou-se, seria a partir de então a ponta-de-lança do “xerife global” norte-americano, responsável pela estabilidade e prosperidade do cenário internacional.
A previsão poderosa de uma “Nova Ordem Mundial” fundada no triunfo dos valores liberais não derivou, “all of a sudden”, do desmoronamento da URSS; deitava raízes sobre a constatação, à primeira vista inusitada, do sucesso da cooperação fundada em instituições, que proliferou extraordinariamente durante a Guerra Fria, no Ocidente – e que, com a derrocada do “lado adversário”, acenava com a real possibilidade de sua universalização, tornando as pioneiras iniciativas universalistas, como a ONU, efetivas como nunca dantes.
Tal constatação nos propele à investigação, buscando compreender como se coaduna a cooperação fundada em instituições, por um lado, com as teses Realistas relativas às várias visões do chamado Equilíbrio de Poder (como teria sido possível tal proliferação de iniciativas cooperativas, num contexto de confronto bipolar entre superpotências capazes de destruir “ toda a existência”) e, por outro lado, obviamente, com as múltiplas visões do chamado Multilateralismo. Tal é o que farei a seguir.
Equilíbrio de Poder
Robert Keohane aponta que o “Realismo, como visão das RIs, tem um extenso pedigree e provavelmente não desaparecerá” (KATZENSTEIN, P.J., KEOHANE, R.O, KRASNER, S. (1998). “International Organization and the Study of World Politics”. International Organization 52(4), p. 671). O “pedigree” de Keohane traduz-se como um extenso cânon de autores de todas as épocas – de Tucídides a John Mearsheimer, passando por Maquiavel, Thomas Hobbes, David Hume, Edward Carr, Hans Morgenthau e Kenneth Waltz – que abordaram os estados, à semelhança dos homens, como agentes “desejosos”, naturalmente pouco sociáveis, governados por “imperativos” ligados à sua autopreservação. Na ausência de uma autoridade superior a eles (ambiente anárquico) os estados só podem contar consigo mesmos para promover sua autopreservação. Os estados são agentes racionais, que buscam maximizar sua autopreservação através dos meios que julgam adequados. É no seio destes “meios” que surge o conceito de Equilíbrio de Poder.
David Hume (LUARD, Evans (ed) Basic Texts in International Relations, McMillan, 1993 (caps 25)), por exemplo, trabalha o conceito de que os “poderes” têm de se acomodar uns aos outros fazendo referência aos “perigos da monarquia universal” (segundo Edward Carr, o eterno “fantasma” dos Realistas), mas também afirma ser o conceito “atemporal”, ligado à própria “natureza humana” e capaz de ser acessado pelo bom senso ou pelo “raciocínio óbvio”. O prussiano Friedrich Von Gentz (idem) afirma que o conceito é a pedra fundamental da garantia da independência e autonomia dos estados. Kenneth Waltz (WALTZ, Kenneth. Theory of International Politics. Reading, Massachusets: Addison-Wesley, 1983) constrói um argumento estruturalista para atingir a inexorabilidade do Equilíbrio de Poder, decorrência “do império da auto-ajuda em qualquer sistema anárquico”.
Mesmo autores confessamente não-Realistas, como Martin Wight (WIGHT, Martin. Power Politics. Leicester University Press, 1995 (cap.16)), trabalharam com o conceito, uma vez que suas análises postulam estados autônomos, num contexto anárquico, em busca da sobrevivência. Wight – autor filiado à chamada Escola Inglesa das RIs – considera que os estados conformam uma “sociedade” fundada nos valores da vida, liberdade e propriedade. Tal sociedade seria derivada de um “contrato” – os estados, abrindo mão da “guerra de todos contra todos”, se autolimitam em suas ações em prol da sobrevivência mútua, deixando, por exemplo, de buscar tornar-se mais “poderosos” às custas de outros estados.
É nesse sentido que Wight trabalha o conceito de Equilíbrio de Poder. Na hipótese de que um estado busque tornar-se um “hegemon” via conflito, outros estados se unirão progressivamente aos antagonistas do candidato a “hegemon”, até que este último seja impedido em sua tentativa. Wight aponta que os estados viveriam o “dilema” de abrir não de ganhos imediatos (se aliando ao candidato a “hegemon”, por exemplo, recebendo parte de sua “pilhagem”) para consolidar ganhos de longo prazo (a estabilidade da sociedade de estados e a defesa dos seus valores). O Equilíbrio de Poder é, pois, um instrumento DA sociedade dos estados, mais que dos estados tomados individualmente. Outros autores, além de Wight, trabalham o conceito nesse sentido. Guicciardini traduz o conceito literalmente como “equilíbrio ENTRE os poderes”. Fenélon vai ainda mais longe, afirmando que a sociedade de estados configura um equilíbrio precário – qualquer modificação na distribuição do poder, por menor que seja, inclusive em caráter potencial, deve ser evitada de todas as formas, ou “todo o sistema ruirá”. O eminente jurista Vattel chega a defender, com base em raciocínio similar, “ações preventivas” para impedir a busca por hegemonias e suas funestas conseqüências (LUARD, Evans (ed) Basic Texts in International Relations, McMillan, 1993 (caps 28)).
Autores realistas ou não, a partir do século XIX, modificaram em parte o sentido do conceito. Ao longo do século XIX – na vigência, pois, do arranjo político conhecido como Concerto da Europa – consolidou-se a idéia de que o Equilíbrio de Poder vigia plenamente em solo europeu, mas haveria o elemento complicador das disputas coloniais em outros continentes, lançando as potências européias uma contra as outras. Autores como Canning e Palmerston, pois, defenderam a “extensão” do Equilíbrio vigente na Europa para todo o globo e defenderam o conceito contra seus críticos (chegando a associa-lo, como Palmerson, à “natureza humana”) (LUARD, Evans (ed) Basic Texts in International Relations, McMillan, 1993 (caps 30)). O irromper da Primeira Guerra Mundial, porém, trataria de tornar as coisas menos óbvias .
Após a 1a Guerra Mundial, o conceito de Equilíbrio de Poder foi imediatamente associado aos sistemas de alianças que tinham ocasionado a guerra (Tríplice Aliança e Tríplice Entente), sofrendo aguda crítica (especialmente por parte dos autores conhecidos como Idealistas). Foi postulada uma alternativa ao conceito, na figura do chamado “sistema de segurança coletiva” – ao invés alguns estados se unirem buscando se equiparar ao “poder” do candidato a “hegemon”, todos os estados se uniriam visando suplantar massivamente o candidato a “hegemon”.
Tal alternativa, entretanto, teve lugar de forma extremamente rara no mundo pós-1a Guerra Mundial (tanto que tivemos uma 2a Guerra Mundial 20 anos após a Paz de Versailles – tornando patente o fracasso da Liga das Nações). Mesmo a aliança formada para derrotar as potências do Eixo durante a 2a Guerra Mundial – que daria origem à ONU – foi desfeita em poucos anos, dando origem à confrontação bipolar da Guerra Fria. Autores como Inis Claude (CLAUDE, Inis. Swords Into Plowshares. Nova York: McGraw-Hill, 1964) expressaram o fracasso dos sistemas de segurança coletiva; outros, como George Kennan, defenderam a idéia de formação de alianças para “conter” a ameaça inimiga (soviética). O Equilíbrio de Poder voltava a ser associado a sistemas de alianças rivais. No entanto, fazendo referência unicamente ao conceito, não seria possível explicar o “fim pacífico” da Guerra Fria. Para compreende-lo, torna-se necessário, pois, lançar mão de outras perspectivas.
Multilateralismo
John Ruggie (RUGGIE, John. Multilateralism matters – The theory and praxis of an institutional form. Columbia University Press, 1993), defendendo o papel de instituições e normas multilaterais na “transição pacífica” da Guerra Fria para a pretensa “Nova Ordem Mundial”, apresenta seu conceito de Multilateralismo, em contraposição aos teóricos de RI, que teriam dado mais atenção a “cooperação e instituições de forma genérica” (reputo que tal colocação se remeta ao debate/embate entre Institucionalistas e Neorealistas, na passagem dos anos 80 para os 90, centrada em questões tais como o papel dos ganhos relativos para as instituições e a relação destas com o poder dos estados). Os regimes e organizações internacionais teriam sido “subestimados” no processo.
Ruggie afirma ser o Multilateralismo uma “forma institucional genérica da vida internacional moderna” à qual correspondem três características fundamentais:
· Promove a coordenação de relações entre três ou mais estados;
· Tal coordenação ocorre relacionada com princípios gerais de conduta;
· Tais princípios são construídos socialmente como indivisíveis (ou seja, a indivisibilidade não é um pressuposto, mas um produto de práticas); não estão relacionados nem a instituições criadas por alguns dos estados envolvidos, nem a exigências estratégicas de contextos específicos;
· O Multilateralismo gera “reciprocidade difusa” entre seus participantes (ao contrário do bilateralismo, que gera formas de reciprocidade específica).
O autor, pois, afirma que instituições (regimes, “ordens internacionais” e organizações internacionais) podem ou não ser multilaterais. Quais seriam as vantagens de adoção do conceito?
Ruggie argumenta que o caráter sumamente multilateral da hegemonia estadunidense no pós-Guerra (referente ao “mundo livre”, obviamente) foi fator decisivo na vitória deste face à URSS. O Multilateralismo, por exemplo, teria sido decisivo na construção de uma “arquitetura econômica” de pujança econômica no pós-Guerra. O mesmo não teria ocorrido no campo da Segurança, dados os constrangimentos próprios a um conflito bipolar nuclearizado. O que somente confirmaria a relevância do conceito introduzido por Ruggie, uma vez que a derrocada da URSS não derivou da força das armas, mas do incremento descomunal da cooperação no “campo ocidental”, modificando a própria dinâmica da Guerra Fria – conduzindo, por exemplo, à assinatura da URSS nos acordos de Helsinki, 1975 que, por sua vez, reverberaria nos anos 80 de forma decisiva para o desmoronar definitivo da “cortina de ferro”.
Ruggie utiliza o conceito de Multilateralismo para demonstrar o caráter peculiar da construção das instituições do pós-2a Guerra, à luz da hegemonia estadunidense. Teorias da hegemonia ou da bipolaridade (uma forma de Equilíbrio de Poder) per se careceriam de capacidade explicativa suficiente para abarcar a profundidade e ineditismo do fenômeno que teve lugar nas décadas de 50 a 80. Torna-se necessário atentar para o caráter da hegemonia e como esta incidiu sobre a bipolaridade em questão. O Multilateralismo estadunidense, progressivamente abraçado pelos europeus à medida que estes se autonomizam do “patrono”, teria sido o elemento decisivo. Ruggie ecoa, nesse sentido, os argumentos empregados por John Gaddis referentes à consolidação de uma “longa paz” entre os grandes poderes (GADDIS, John Lewis. The Long Peace: Inquiries into the History of the Cold War. Oxford University Press, 1991). Curioso notar que, a partir dos argumentos de Ruggie, enseja-se uma visão positiva do “hegemon” (em flagrante contraposição às teorias de Equilíbrio de Poder e em consonância com os teóricos da Estabilidade Hegemônica – para os quais a cooperação fundada em instituições tem gera maiores benefícios se um “hegemon” assume para si a tarefa de prover “bens públicos” – KINDLEBERGER, Charles, The World in Depression, 1929-39, Berkeley, CA: University of California Press, 1973) – claro, se este norteia suas ações com base no Multilateralismo.
Robert Cox (COX, Robert. An alternative approach to multilateralism for the twenty-first century in Global Governance 3, 1997), responsável pela coordenação do projeto “Multilateralismo e ONU” (em inglês, MUNS), apresenta uma versão alternativa de Multilateralismo, em estreita articulação com os debates hodiernos referentes a mecanismos de “Governança Global”. O autor considera que a grande questão deixa de se referir à sobrevivência da ONU face ao hodierno unilateralismo estadunidense (muito diverso do multilateralismo pregresso), para se referir à possibilidade da ONU constituir uma efetiva organização internacional, uma vez percebida como instrumento de seu(s) membro(s) mais importante(s).
Cox traça um quadro complexo do “contexto do Multilateralismo” atual. Afirma o autor:
“The context of multilateralism includes the state system; but the state system is circumscribed and penetrated by other forces. Primary among these is the global economy. Then there are hierarchies, including those arriving from social class, gender, ethnicity, religion, and migration. Cutting across these hierarchies are the perspectives of different cultures and civilizations, as well as the constraints imposed by the biosphere”.
Cox, pois, associa ao Multilateralismo ao “nosso mundo” – não seria um conceito, mas uma descrição hodierna de um “complexo de interações sociais que molda as formas de estado e instituições interestatais”, incidindo pois sobre a problemática da Governança Global.
John Van Oudenaren (OUDENAREN, John Van. What Is “Multilateral”? Policy Review Online 119 (2003), p.2) efetua uma análise crítica do conceito de Multilateralismo, segundo o autor, que esteve envolvido de forma intelectualmente superficial no debate hodierno entre europeus e estadunidenses sobre a cooperação fundada em instituições. O autor localiza o problema na própria definição de Multilateralismo:
“There is no consensus in either the academic or policymaking communities about how multilateralism should be defined” (Idem, p.2)
Em seguida, o autor argumenta que quedaram sem resposta dilemas referentes, por exemplo, às oposições entre ”números e normas”, “esquemas universais e não-universais” de cooperação, questões relativas a enforcement e compliance e o relacionamento entre a unificação européia e o multilateralismo. Os vários conceitos de Multilateralismo seriam incapazes de explicar as divergências hodiernas entre europeus e estadunidenses, para além de uma dicotomia simplista “universalismo versus multilateralismo”. O problema seria sumamente Político, referente à passagem de uma ordem bipolar conflitiva para uma ordem unipolar ‘pacífica’.
À guisa de conclusão, pode-se afirmar que a utilização, isoladamente, das teses referentes ao Equilíbrio de Poder e do Multilateralismo não gera respostas conclusivas a respeito da cooperação baseada em instituições durante a Guerra Fria, bem como a respeito da passagem “pacífica” para o pós-Guerra Fria (não obstante notar que, comparativamente, o Multilateralismo da versão de Ruggie teve performance comparativamente superior). O Equilíbrio de Poder tem problemas para lidar com o caráter pacífico dessa transição e o Multilateralismo de Ruggie, por sua vez, acaba por depender, para sua capacidade explicativa, do “voluntarismo” do “hegemon” – não tendo respostas, pois, para o “estancar” do Multilateralismo quando da “guinada” dos EUA nos últimos anos, problemática aberta por Oudenaren.
Torna-se necessário recorrer a outras fontes para entender a complexidade desses processos (e, de fato, foi exatamente isso o operado por Gaddis, quando menciona sua opção pelo emprego simultâneo de diversas perspectivas, mesmo que estas gerem sobreposições e redundâncias - GADDIS, John Lewis, obra citada). Em caráter de exemplo, ofereço pois alguns insights de outros autores.
Na seara Realista, para além dos tradicionais apontamentos dos teóricos da Estabilidade Hegemônica (aos quais Ruggie acaba por recorrer), Robert Kagan (KAGAN, Robert. Power and Weakness. Policy Review 113) afirma que terem sido a Segunda Guerra Mundial (com a derrocada simultânea dos estados europeus como potências globais) e a bipolaridade dela decorrente (emergência dos Estados Unidos como patrono e defensor da Europa e da URSS como inimigo primordial) os elementos fundamentais na consolidação do “Equilíbrio de Poder” em solo europeu, num nível inaudito em outras épocas. Os EUA, pacificando e “tutelando” os europeus no pós-Guerra, teriam permitido aos últimos a passarem do mundo anárquico e conflitivo das RIs para um “paraíso kantiano pós-histórico”, no qual floresceu sem peias a cooperação econômica em moldes liberais. Enquanto isso, os EUA teriam permanecido no mundo anárquico, conflitivo, da “carne metálica dos canhões”. Daí Kagan deriva a hodierna diferença de visões de mundo (e de cooperação) entre estadunidenses e europeus. Para além do histrionismo da análise de Kagan, percebe-se que o autor deriva DO Equilíbrio de Poder as condições para o florescimento de cooperação fundada em instituições.
Finalmente, merecem exame os argumentos dos autores Institucionalistas que buscaram superar as querelas teóricas com o Realismo para configurar uma mesma abordagem (dita Racionalista) das RIs, embasada na caracterização dos atores e do ambiente de interação.
Arthur Stein (STEIN, A.A (1990). Why Nations Cooperate: Circumstance and Choice in International Relations. Ithaca, Cornell University Press, p.3) argumenta que Realistas e Institucionalistas seriam duas faces da mesma moeda – o mundo, pois, não seria completamente abarcado por nenhuma das respectivas teorias isoladamente, dado que este comporta “mais conflito do que os institucionalistas imaginam e mais cooperação do que os realistas vislumbram” (o argumento é, pois, embasado na empiria).
“Conflict and cooperation both attend the workings of International politics. In academia the scholars argue. They disagree about which predominates, about which constitutes the norm from which deviation must be explained…Scholars of both persuasions tend to concentrate their work on developing their presumptions about international politics and how these relate to patterns of either cooperation and conflict. Ironically, neither school focuses on explaining departures from the expected pattern. Rather, both schools emphasize what they perceive to be the norm” (Idem, p.3).
Como Stein, Oran Young mantém a caracterização do sistema internacional como anárquico e do estado como ator racional, egoísta, autônomo e maximizador dos seus interesses – comum a Realistas e Institucionalistas. E enfatiza o papel das instituições em “moldar” o comportamento dos atores):
“...the members of international society will frequently experience powerful incentives to accept a variety of behavioural constraints in the interests of maximizing their own long-term gains, regardless of their attitudes towards the common good” (YOUNG, O. R. (1989). International Cooperation: Building Regimes for Natural Resources and the Environment. Ithaca, Cornell University Press, p.4).
Robert Keohane, por fim, reafirma os pontos comuns entre Realistas e Institucionalistas – a anarquia sistêmica e o estado como ator central, racional etc. Porém, mais importante, Keohane enfatiza, as instituições são capazes de “modificar as concepções de auto-interesse dos estados” (KEOHANE, R. O. (1993). Institutional Theory and the /realist Challenge After the Cold War. Neorealism and Neoliberalism: the Contemporary Debate. D. A. Baldwin. New York, Columbia University Press: p.273), mesmo num contexto anárquico.
