POLÍTICAS E PLANEJAMENTO DE SISTEMAS DE INFORMAÇÃO NO BRASIL: UM CAMINHO TORTUOSO
Por Antonio Miranda
Departamento de Ciência da Informação
Universidade de Brasília
“Começa-se qualquer empreendimento útil,
para logo ser interrompido e abandonado." "É mais ou menos assim todo que se empreende neste país" AUGUSTE DE SAINT-HILAIRE 1822)
UMA RETROSPECTIVA DO PROBLEMA
A implantação de sistemas e serviços de informação no Brasil, assim como as políticas públicas que orientam suas atividades, seguem trajetórias erráticas e descontínuas. Em seu tempo, o célebre bibliófilo Rubens Borba de Moraes, que dirigiu a biblioteca da Nações Unidas e a Biblioteca Nacional do Rio de Janeiro, no célebre relatório O Problema das Bibliotecas Brasileiras, publicado em 1943, já se queixava das dificuldades e apontava o caminho a seguir, do alto de sua experiência e clarividência:
uma biblioteca a mais não vai resolver o problema de um centro cultural. O de que nós precisamos é um sistema de bibliotecas, trabalhando em rede, uma cobrindo os vazios da outra, em cooperação.
Ou seja, pregava uma política de informação que permitisse a montagem de uma rede de bibliotecas – concepção que hoje poderíamos traduzir como um sistema de informação abrangente e cooperativo. É importante assinalar que Borba de Morais já falava em rede no sentido que nós empregamos hoje. Quem primeiro definiu o conceito de redes e sistemas na nossa literatura profissional foi Lélia Galvão Caldas da Cunha, baseada em autores estrangeiros, praticamente sinonimizando “sistemas “ e “redes”, compreendendo uma integração horizontal de unidades em forma cooperativa e/ou consorciada numa estrutura vertical de comando, participativa e aberta.
A primeira tentativa de inventariar a experiência brasileira de planejamento de sistemas de informação foi nossa, em dissertação defendida na Inglaterra - Planning Library and Information Systems (NATIS) for Brazil (MIRANDA, 1976) - logo traduzida e publicada pela editora Livros Técnicos e Científicos –LTC, em co-edição com a Editora da Universidade de Brasília, com o título Planejamento Bibliotecário no Brasil: a informação para o desenvolvimento (MIRANDA,1977). É forçoso registrar um fato curioso relacionado com a publicação da obra que, em certo sentido, explica a origem autoritária daqueles tempos mas que persiste, como explicaremos em seguida. A obra deveria ser publicada com os auspícios do Instituto Nacional do Livro – INL, por ter merecido um prêmio na Loughborough University of Technology, onde a dissertação foi defendida, mas a censura da época encontrou algumas idéias consideradas subversivas para os parâmetros avaliativos em voga. Sem o apoio oficial, acabou sendo publicada pela LTC, com algumas pequenas “cirurgias” de “lipoinformação” no texto para extrair algumas “gorduras” ideológicas... A principal violência foi com o título da obra que era para ser “Informação para o desenvolvimento: planejamento bibliotecário no Brasil” mas, por motivos comerciais – naqueles tempos, “planejamento bibliotecário” era uma denominação de forte apelo – mudou para “Planejamento bibliotecário no Brasil: a informação para o desenvolvimento”. A nossa pretensão era justamente chamar a atenção para a questão focal da informação, conceito hoje de ampla aceitação e até mesmo de banalização.
Na época da ditadura, o planejamento centralizado teve seu período áureo entre nós, com a instituição dos Planos Nacionais de Desenvolvimento – os PNDs, que norteavam todas as iniciativas governamentais e, em certa medida, orientavam a iniciativa privada coonestada pelos investimentos públicos. Onde estaria a origem do autoritarismo em nosso processo de planejamento? Justamente na supeditação de planos e projetos às diretrizes e políticas públicas oficiais, com seus benefícios e malefícios. No que concerne aos sistemas de informação, as diretrizes governamentais eram hegemônicas e centralizadoras, começando pela lei de reserva para a informática, numa bandeira nacionalista que pretendia criar uma poderosa indústria de tecnologia da informação mas virou um cartório de concessões e cassações de iniciativas públicas e privadas. Outro aspecto importante a considerar foram os planos de implantação de um sistema forte de pós-graduação e de construção de campi universitários. Tendo trabalhado vários anos na CAPES [Coordenação para o Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior, do Ministério da Educação] nós acompanhamos de perto todo o extraordinário esforço de montagem de um sistema nacional de pesquisa e desenvolvimento no país –P&D, com os seus acertos e desconcertos.
A principal questão que nos interessa discutir – e que está na raiz de nossa problemática – é a do autoritarismo das políticas públicas e da descontinuidade das ações programadas, uma verdadeira praga de nossa cultura administrativa nacional que, já em 1822, como aparece em epígrafe, o naturalista Auguste de Saint-Hilaire (2002) apontava como um dos males que afligiam o novo Império do Brasil. Registrava o abandono de uma estrada que ligava o Rio de Janeiro a São Paulo, em que haviam sido investidos recursos consideráveis mas que estava em péssimo estado de conservação [qualquer semelhança com os tempos atuais não é mera coincidência...].
Os brasileiros aprendem com facilidade; sabem arquitetar planos, mas entregam-se, demais, ao devaneio não medindo obstáculos nem calculando os empreendimentos de acordo com os seus recursos.
Os defeitos da sua administração acumulam os obstáculos fictícios aos reais. O espírito de inveja e intriga mais veemente do que em qualquer outro lugar, interpõe-se a tudo quanto se faz, tudo perturba, favorece o tratante, e desencoraja o homem honesto.
As nossas políticas têm sido fantasiosas e, em certo sentido, irresponsáveis. E impositivas, sem maiores questionamentos, resultando em períodos de sucessos e insucessos, de avanços e descontinuidades, de “festa e de fome”.
O autoritarismo na montagem de sistemas de informação no Brasil vem sendo denunciado, como aconteceu com a dissertação de Gico (1990)- de cuja banca de defesa participamos como membro - que, justamente, analisou a implantação da Biblioteca Central da Universidade de Pernambuco. A autora pretendeu esclarecer o princípio da centralização dos sistemas de bibliotecas, que orientava a organização/reorganização das bibliotecas universitárias federais e a construção de prédios de bibliotecas como uma imposição do MEC e do Banco Mundial. A questão era defendida como necessária, dentro das determinações legais do princípio de “minimizar custos e maximizar resultados”, impondo a concentração de esforços e a sistematização das atividades. Iniciativa louvável, não fosse a maneira impositiva de sua implantação. No caso da UFPe teria havido um processo autoritário, preconizado por recomendações oriundas de país estrangeiro, através de consultoria e das condições impostas pelos órgãos financiadores do projeto, sem dialogar e sem considerar as condições objetivas da instituição.
Houve um grande debate nacional em torno da “centralização x descentralização” nas nossas universidades, incendiando as mentes governistas e oposicionistas, com vantagens para o governo que determinava e financiava tudo, com recursos financeiros relativamente abundantes (que jamais voltaram a aparecer com a mesma prodigalidade e que, segundo os críticos, constituem parte de nossa atual dívida externa).
O tema resultou numa dissertação de mestrado, defendida por Lusimar Silva Ferreira (1976), na Fdação Getúlio Vargas, em que a autora maranhense descobriu as variáveis que incidiam na determinação dos “graus de centralização” de sistemas de bibliotecas, a saber: a idade das bibliotecas do sistema, as distâncias entre as unidades de ensino e as bibliotecas, o volume de recursos disponíveis, dentre outras questões relevantes, para impor uma certa racionalidade no processo decisivo. Esclareceu o problema mas não resolveu, porque a burocracia do poder tem “razões que a própria razão desconhece” como apregoa o ditado celebérrimo.
Com o advento e a imposição das “novas tecnologias” essa questão ficou minimizada, mudando-se o foco da disposição física das unidades para o da arquitetura das redes de sustentação dos sistemas de informação. A questão da “informatização da sociedade” – como era chamado o fenômeno nos anos 80 do século passado, foi recorrente e sobre ela nós apresentamos um trabalho pioneiro, na Colômbia, onde cabe ressaltar um aspecto que merece ainda ser considerado: a dualidade estrutura- conteúdo dos sistemas de informação, ou seja, sua plataforma em rede telemática e os conteúdos que armazenam e distribuem de forma interativa (MIRANDA, 1986). Os nossos pioneiros valiam-se de tecnologias primitivas para dar soluções aos problemas, como no caso da USP onde, nos idos de 1950, recorria-se ao papel carbono para a duplicação de textos solicitados pelo serviço de intercâmbio inter-bibliotecário...
Os impactos das novas tecnologias da informação no planejamento de redes e sistemas vem sendo exaustivamente discutidos. Já dissertamos sobre o tema, em artigos apresentados em Porto Rico (MIRANDA, 1993) e em outro inscrito em congresso profissional brasileiro (1994), sobre a evolução dos conceitos de redes automatizadas, em que pretendíamos definir os elementos a serem considerados no processo.
DAS RAZÕES DA FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS
A idéia do estabelecimento de diretrizes básicas para uma política nacional de informação é uma idéia recorrente na evolução dos serviços informacionais no Brasil. Essas idéias acompanham tendências internacionais, muitas delas preconizadas por organismos internacionais, mais notadamente pela UNESCO. A criação de nosso Instituto Brasileiro de Informação em Ciência e Tecnologia – o antigo IBBD, em 1954, teve a inspiração em modelos em voga em países desenvolvidos e respondeu, em certa medida, a estímulos e apoios concretos de organizações regionais e internacionais.
Experts dessas organizações viajavam e viajam constantemente pelos países em desenvolvimento motivando essas institucionalizações do setor de informação e bibliotecas, mediante programas de cooperação internacional. Assim surgiram a BIREME e a reinsticionalização do IBBD para converter-se em IBICT- Instituto Brasileiro de Informação em Ciência e Tecnologia, em 1975, assim como no projetamento de subsistemas como os da Embrapa, entre tantos outros. Especialistas como Harold Borko e Carlos Victor Penna, para citar apenas dois dentre os mais notáveis que prestaram serviços ao Brasil e influíram sobremaneira na conceituação e estruturação de nossos programas e sistemas. Trouxeram as ideologias organizacionais que alimentavam a arena profissional: o controle bibliográfico universal da produção do conhecimento científico e tecnológico, os serviços de disseminação seletiva da informação para garantir a educação continuada, a implantação de bases de dados para ampliar a capacidade de pesquisa, a formação de redes cooperativas para dar suporte às demandas por documentos impressos ou digitais e, mais recentemente, os postulados dos consórcios e das bibliotecas digitais. Antes, sob a égide de programas como o UNISIST e o NATIS e, mais recentemente, dentro do ideário maior do Information for all, preconizado pelo surgimento da Sociedade da Informação.
Nós mesmos participamos e contribuímos para o debate. Participamos da 2ª. Reunião Brasileira de Ciência da Informação, convocada pelo IBICT, no Rio de Janeiro e apresentamos as “Diretrizes para uma Política Nacional de Informação” (MIRANDA, 1979). No resumo de nosso trabalho, partimos do conceito de informação como energia/matéria prima, advogando pela definição de uma política nacional de informação “para assegurar ao PND as bases para a coleta, tratamento, disseminação e geração dos conhecimentos requeridos pela administração, pesquisa e ensino nos diferentes níveis da sociedade. Clamamos por uma “legislação normativa para a importação de serviços, democratização de seu acesso, formação dos recursos humanos e por um financiamento adequado e regular”.
ALGUNS EXEMPLOS ILUSTRATIVOS
A montagem de tais programas no Brasil teve quase sempre, como já assinalamos, o apoio de organizações não-governamentais – como a OEA e a UNESCO – e a intermediação do Ministério das Relações Exteriores e de vários ministérios federais e de empresas estatais e estaduais.
No caso do IBBD, bolsas de estudo e consultorias favoreceram, juntamente com recursos internacionais, foram decisivos embora devamos reconhecer a garra e o senso de oportunidade e liderança de Lídia de Queiroz Sambaquy. Ela conseguiu a prodigiosa providência de criar o IBBD por decreto presidencial, numa posição hierárquica privilegiada, supra-ministerial, que certamente influiu muito no desenvolvimento das ações concertadas.
A criação do IBICT, nos eflúvios do UNISIST – o programa da Unesco para a área de ciência e tecnologia – foi menos afortunado pois uma comissão de alto nível, responsável pela formulação de um sistema nacional – o SNICT (Sistema Nacional de Informação em Ciência e Tecnologia), capitaneada por gente do MRE e de vários ministérios, não chegou a implantar o sistema. Em seu lugar, transformaram o IBBD em IBICT, com os objetivos do SNICT, num ato de força, por portaria ministerial (que derrubou um decreto presidencial...). O Instituto deixou de ser supra-ministerial para ficar vinculado ao CNPq e descontinuou muitos dos projetos em andamento no IBBD, sob a alegação de que eram “biblioteconômicos”. Desapareceram as bibliografias nacionais especializadas, a biblioteca nacional de ciência e tecnologia que estava sendo montada, desapareceu (literalmente) o catálogo nacional de monografias e transferiu o órgão para Brasília, sob a direção não mais de bibliotecários mas de cientistas. Não durou muito e estavam restaurando alguns dos serviços que haviam sido descontinuados.
A BINAGRI – Biblioteca Nacional de Agricultura -, seguindo o modelo norte-americano de bibliotecas nacionais especializadas, nos anos 70, recebeu muito apoio internacional e nacional e hoje figura entre as muitas iniciativas abandonadas ou transfiguradas. Igual destino teve a BICENGE – que ficaria responsável pelo setor da informação nas engenharias. Mais antigo era o Instituto Nacional do Livro – o INL, que foi responsável pelas co-edições de livros e pela implantação de um sistema de bibliotecas públicas no Brasil e que foi objeto de uma intervenção durante o governo Collor e que acabou voltando a ser um Departamento da Biblioteca Nacional. Várias têm sido as tentativas de restabelecer o órgão, inclusive no atual governo.
Por que tem sido assim? Por que criamos instituições que têm modelos e paradigmas defensáveis e que chegaram a ser bandeiras importantes na nossa civilização e, por atos pessoais e autoritários, mudam de nome, mudam de orientação e até são extintos, sem maiores explicações. Relendo o texto de Saint Hilaire, caberia perguntar se eram planos ou se eram devaneios, se extrapolavam as nossas capacidades ou se sucumbiram por intervenções perversas de invejosos e desonestos. A Sudene, que foi criada para salvar o Nordeste, afundou e ainda não conseguir levantar das cinzas. O antigo DNER, que sucumbiu nos escombros de escândalos sucessivos, renasceu sob a sigla DNIT e mantém um imenso edifício em Brasília enquanto as estradas do país estão em estado de calamidade pública.
São poucos os casos de programas, projetos e serviços de informação que superaram a fase crítica de implantação e que continuam até hoje.
A Bireme – agora uma rede regional de documentação e informação em ciências da informação – é uma das raras sobreviventes. Sempre contou com recursos externos para sua manutenção e acordos com o governo brasileiro que asseguram sua permanência, aliada à competência de seus quadros técnicos.
Outro caso emblemático é o do Programa de Comutação Bibliográfica – COMUT que nasceu sob os auspícios da CAPES, da FINEP e do CNPq. Foi criado para prestar um serviço de acesso ao documento primário – à princípio centrado na cópia “xerográfica” de artigos científicos e agora também de textos escaneados – e conseguiu impor-se como um prestador de serviços à comunidade científica e empresarial, de forma simples e objetiva, e vem atualizando-se tecnologicamente para atender as novas e mais sofisticadas demandas. Uma das razões de seu sucesso pode ter sido a de resistir ao elefantismo e à megalomania, mantendo-se nos limites de seus objetivos iniciais, evitando abarcar outras funções ou ocupando espaços – como sói acontecer – em busca de poder e prestígio. Personalidades lúcidas como as de Darcy Closs, Hélio Barros e Cláudio de Moura Castro – os diretores da CAPES que garantiram a sua implantação – foram decisivas mas cabe também mérito aos planejadores que souberam manter a objetividade e ao seu coordenador – Ricardo Rodrigues – que conseguiu manter os planos e renová-los de forma participativa com os órgãos de apoio e com as instituições conveniadas (bibliotecas, centros de pesquisa) que prestam o serviços. A propósito, Cláudio de Moura Castro – hoje também articulista da revista Veja para assuntos educacionais – expressou seu espanto em relação à permanência da comutação bibliográfica, em e-mail recente que nos enviou e que merece registro:
Ás vezes me surpreendo com a longevidade das coisas que criamos durante o curto mas fértil período em que estive na Capes. O Comut, uma delas.
Nós estivemos à frente do IBICT em breve período, de 1992 a 1993, época em que reconquistamos o edifício em que hoje está instalado, remontamos sua estrutura de processamento de dados – extinguindo o antigo CPD e criando um Departamento de Tecnologia da Informação – e tentamos ampliar parcerias que vinham sendo implantadas por nossos antecessores. Com a Bireme foi possível dividir as responsabilidades, por exemplo, com o catálogo coletivo, quando a política da casa sempre fora de centralização absoluta dos registros nestas questões... Tentamos também criar uma rede automatizada, cooperativa, com outras instituições; era o projeto SPA (MIRANDA, 1994). A RNP foi convidada a instalar-se no prédio e, anos depois, frutificou numa parceria IBICT e Programa Sociedade da Informação – SOCINFO (MIRANDA, 2000), de que também participamos. Depois da publicação do Livro Verde do Programa, com os recursos “assegurados” pelo FUST (Fundo para a Universalização dos Serviços Telefônicos, que cobra 1% em cada uma de nossas chamadas telefônicas para esse fim) para a sua implantação, depois de lançado oficialmente pelo governo, no fim do governo passado, entramos num longo período de adiamentos e indefinições quanto ao futuro. Estavam previstos, dentre muitas iniciativas já em fase final de implantação de infra-estrutura de tecnologia da informação, a montagem de 10000 (dez mil) bibliotecas públicas e comunitárias em todo o pais-, para citar uma idéia que foi de nosso grupo de trabalho (de Conteúdos e Identidade) -, propiciando a inclusão digital de nossas comunidades aos serviços de informação em rede.
Na primeira etapa do World Summit on the Information Society (Genebra, 2003), preparatória da grande cúpula mundial que terá lugar na Tunísia em 2005, o Brasil não teve uma participação substantiva, sem querer desmerecer a nossa representação. Referimo-nos à ausência do nosso Programa SOCINFO no evento, em sentido pleno, sem o anúncio de nossos avanços e sem a divulgação ampla de seus propósitos e alcances na comunidade nacional. Ao contrário, houve um silêncio enorme e os poucos documentos que circulam sobre o evento vieram de fora como a Declaration of Principles (2003).
Quais os caminhos que tomaremos no futuro imediato para dar continuidade à montagem de nosso Programa Sociedade da Informação? Vai ser reestruturado, que projetos vai efetivamente financiar e implantar para animar a instauração de uma verdadeira sociedade da informação no Brasil? Como resgatar o tremendo investimento de talentos e infra-estruturas para a elaboração do plano?
É certo que a sociedade brasileira como um todo é muito dinâmica e que muitas iniciativas vêm contribuindo para a ampliação das bases da referida Sociedade entre nós, pela iniciativa privada e pelo governo. Vêm crescendo enormemente o número de internautas, expandem-se os registro de domínios (tipo .com, . gov., etc.), muitas empresas têm hoje a Internet como base operacional para suas vendas e transações, e é cada vez maior o volume de mensagens e de conteúdos circulando entre nós e com os demais países do mundo. Algumas iniciativas chegam a surpreender-nos como o fantástico sistema bancário em linha que montamos, o sistema de declaração do imposto de renda e as eleições informatizadas. Mas o Programa Socinfo também preconiza investimentos que ampliem os espaços da cidadania no ciberespaço, garantindo melhorias na tele-educação, na promoção de idéias e valores que extrapolem as chamadas idéias de identidades oficiais e que podem criar possibilidades maiores para o desenvolvimento individual, para o crescimento regional e para a democratização efetiva do acesso à informação. Estes postulados fazem parte de políticas públicas que precisam ser amplamente formuladas e debatidas e de ações de governo que garantam sua implantação e manutenção. Para tanto, não basta apenas a vontade política, por mais altruísta e patriótica que se nos apresente.
De seminários como este deveriam sair recomendações e cobranças às entidades e autoridades nacionais no sentido de definirem tais políticas e garantirem a participação mais ampla possível do especialista e do público em sua implantação. Que assim seja.
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